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青海省地质勘查行业改革发展调研报告
发布时间:2020/2/20 


牢牢把握“四个扎扎实实”

稳妥推进地勘行业改革发展?

———关于青海省地质勘查行业改革发展的调研报告


为跟踪了解青海省地质勘查行业的管理和改革发展情况,2018年9月10—14日,中国国土资源经济研究院产业经济所组织调研组赴青海省开展地质勘查行业管理与改革发展专题调研。调研组先后与青海省国土资源厅、青海省地质调查局、青海省有色地质矿产勘查局、青海省核工业地质局、青海省环境地质勘查局、青海省地质矿产勘查开发局及其下属单位座谈交流,就地质勘查行业改革发展和行业管理问题、诉求进行了深入探讨。现将调研情况报告如下。


01地勘行业发展现状


(一)青海省是我国著名的资源大省、生态大省

青海省地处世界屋脊青藏高原的东北部,全省成矿地质条件优越,具备形成大型及超大型矿床的地质条件,铜、铅、锌、钼、钴、金、钾盐等矿种具有很大的找矿潜力。石油、天然气、钾盐及有色金属(铜、铅、锌、钴等)矿产品的供应在全国占有重要地位。镁盐(氯化镁和硫酸镁)、钾盐、锂矿、锶矿、石棉矿、饰面用蛇纹岩、电石用灰岩、化肥用蛇纹岩、冶金用石英岩、玻璃用石英岩等11种矿产居全国第一位。矿业也是青海省重要产业。截至2017年底,青海省矿业开发总产值479.14亿元,占全省GDP的18.1%,实现利润总额59.74亿元。青海省目前有正在生产矿山202家,筹建矿山78家,开发利用的矿产达67种,年产矿石总量1.07亿吨。

青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地,被誉为“三江源”“中华水塔”。2016年8月,习近平总书记视察青海指出:“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态。蓝天白云、青山绿水,用之不觉,失之难存,扎扎实实推进生态环境保护,是青海义不容辞的重大责任,来不得半点闪失。”截至2017年底,青海省有各类自然保护区11个,总面积约21.8万平方千米,占全省国土面积的约30%。全省森林面积约452万公顷,森林覆盖率6.3%,湿地面积约800万公顷。其中,三江源自然保护区是中国面积最大的自然保护区,也是世界高海拔地区生物多样性最集中的地区和生态最敏感的地区。2017年,青海可可西里在联合国教科文组织第41届世界遗产委员会会议上被成功列入《世界遗产名录》,成为中国面积最大、平均海拔最高的世界自然遗产地。

(二)青海省地质勘查行业发展情况总体平稳、收入骤降

青海省地勘行业队伍的国有地勘单位约占全省地勘单位总人数的80%,全省现有国有地勘单位62家。其中:属地化地勘单位21家,包括青海省地质矿产勘查开发局(以下简称“省地矿局”)、青海省有色地质矿产勘查开发局(以下简称“省有色局”)和青海省核工业地质局(以下简称“核工业局”)等,在职人员分别约2500人、750人、200人,共计3450人。中央管理地勘单位8家,主要为中国冶金地质总局、中国煤炭地质总局、中国建材总队等下属单位,在职人员共1064人。其他类型的地勘单位在职人员1211人。

近几年,全省地勘单位资产规模保持总体稳定,但地勘单位总收入下滑明显。2012年以来,青海省地质勘查单位总资产规模一直保持在70亿元以上,2017年突破90亿元,较2010年翻一番。2012年青海省地质勘查单位收入达42.2亿元,创历史新高,之后呈现断崖式下滑,2017年降至18.1亿元,减少57.1%。其中地质勘查业收入降幅更为明显,从2011年的24.4亿元下降到2017年的9.4亿元,下降61.3%。全省地勘行业从业人员也呈现逐年减少的趋势,2014年青海省地质勘查单位在职职工总数为6970人,至2017年已减至5869人,下降15.8%。其中,尤以地质勘查专业的从业人员流失较为明显。

(三)青海省国有地质勘查单位分类改革平稳有序

青海省是在全国地勘单位分类工作完成较晚的几个省份之一,全省的国有地勘单位分类工作于2018年7月份完成。2018年3月省事改办下发《关于青海省国土资源厅所属事业单位机构设置的通知》,同时省事改领导小组批复《关于核定青海省国土资源厅所属事业单位编制和领导职数的通知》,各局及局属地勘单位机构名称、机构规格、隶属关系、内设机构、单位性质、人员编制、领导指数等事项逐一确定,青海省属地化国有地勘单位分类工作基本完成。

此次青海省国有地勘单位分类改革把握了稳定的基本原则,根据青海省的实际情况将国有地勘单位的五个局的局机关划为公益一类,各局属二级单位均为公益二类,并一定限度地压缩了事业编制数量。改革分类后,有6家公益一类事业单位、20家公益二类事业单位、1家生产经营类事业单位。在分类定位的同时酌情核销事业单位人员编制,省地矿局核销编制最多,事业编制从4380个缩减到2757个,缩减37.1%;省有色局事业编制从945个缩减到688个,缩减27.2%。分类改革后,青海省国有地勘单位队伍比较稳定,各方都比较满意(表1)。

表1 青海省国有地勘单位分类改革情况表



02青海地勘行业发展特点


(一)国土资源厅的集中统一领导是稳妥推动分类改革的关键

一是厅局隶属关系是稳妥拖动分类改革的基础。青海省属地化地质勘查单位包括省地调局、省地矿局、省有色局、省核工业局、省环境地勘局等五个局,在行政隶属关系上都属于省国土资源厅直属或管理的事业单位,一直以来厅局关系十分融洽,省地矿局主要领导一直是厅领导班子成员,厅机关十分清楚地勘单位情况,沟通协调比较顺畅,为分类改革奠定了坚实的基础。二是集中统一,上下联动,是顺利推动改革分类的关键。此次分类改革由省国土资源厅制订方案,统一协调组织了分类改革工作。2016年以来,省国土资源厅会同青海省机构编制委员会办公室反复实地调研,深入了解国有地勘单位实际情况,并组织地勘单位的反复讨论,充分了解了地勘单位现状和问题,结合地勘单位转型发展的实际情况,确定了分类方案,同时也确定了分类后财政经费大盘子基本不变的原则,此次分类方案既遵照了省政府和省机构编制委员会办公室的改革精神要求,又充分尊重了改革主体的诉求,各方对分类结果都比较满意。

(二)青海省地勘行业开始步入转型发展

1.地质勘查投入趋稳,矿政管理助推矿业发展

2017年青海省非油气勘查投入8.49亿元,同比减少9.1%。2018年上半年,青海省非油气地质勘查投入39987万元,比2017年同期增长5%,实现多年来的首次增长,其中社会资金同比增长4000万元。2018年省国土资源厅强化审批管理,积极协调争取自然资源部的支持,研究推进格尔木夏日哈木铜镍矿、察尔汗盐湖钾镁盐矿、锡铁山铅锌矿采矿权办理,有效解决了茫崖石棉矿采矿权延续疑难问题,为青海省矿业经济发展提供服务保障。

2.国有地勘单位积极探索服务社会的发展方向

如省有色局积极拓展民生地质,开展大量土地整理、管线测绘、地下水勘查工作,走上一条转型发展的路子,同时在绿色勘查上走出了全国领先的“多彩模式”,为国家制定勘探开发的绿色标准奠定了良好的基础。

盐湖勘查开发使盐湖成为青海省的靓丽名片。2016年8月,习近平总书记视察察尔汗盐湖时指出:“盐湖是青海最重要的资源。要制定正确的资源战略,加强顶层设计,搞好开发利用。循环利用是转变经济发展模式的要求,全国都应该走这样的路。青海要把这件事情办好,发挥示范作用。”近几年,青海省践行绿色发展理念,积极实施“绿色勘查”,首次在柴达木盆地深层发现厚大孔隙卤水钾盐,再造了一个“察尔汗盐湖”。青海盐湖钾肥、西部矿业等一批支柱产业已迅速崛起。富硒土壤地质调查促进青海富硒农业发展。通过地质调查,在青藏高原北缘,青海省发现了大面积富硒土壤和27种富硒农产品,建立了“高原硒都”和精准扶贫的“平安模式”,开创了前景规模达100亿元的富硒产业,并编制了青海省首个富硒农产品地方标准,该成果达到国际先进水平,其理论和方法技术应用到柴达木盆地地区,为海西享誉全国的“黑枸杞、红果枸杞”等资源再升附加值,取得了良好的效果。


03发展中存在的问题


(一)诸多主客观因素导致了地勘单位出现发展瓶颈

主观因素主要集中于发展思路和发展基础方面。青海省的国有地勘单位同其他省区的国有地勘单位一样,都是经历了长期计划经济体制发展的事业单位,历史遗留问题多、人员结构问题突出、资金积累少、主要发展产业趋同、市场竞争能力偏弱,同时地勘单位之间发展不平衡、经济发展水平差距大。从发展思路上来看,地勘单位改革发展的思想观念偏保守,主要产业多集中于地质找矿领域,发展的视野不够开阔,基层地勘单位求安稳、吃“皇粮”的思想较严重,开拓进取精神不足,地质工作开拓创新不够,服务地方经济社会的职能发挥不到位,综合实力和核心竞争力不强,对自身长远发展谋划不够,发展思路落后于国家资源环境战略的新要求。

客观因素在于发展方向和发展方式。青海省生态地位重要而特殊,是国家重要生态安全屏障,习总书记在视察青海时指出要守护好“三江源头”、保护好“中华水塔”,筑牢国家生态安全屏障。按照中央的要求青海省将加强“山水草林田湖”自然系统的保护和修复,实施三江源、祁连山地区、柴达木、青海湖和河湟地区的生态综合治理和保护。全省各类生态保护区的划定,极大地压缩了传统的地质找矿区域,青海省的地质找矿工作主要集中在柴达木盆地及周边,其中省基金在海西州获得的矿权就占了92%的面积,以地质找矿为主业的地勘单位已无处找矿,同时面临着极大的同质化竞争的压力,目前以地矿局为代表的地勘单位的产业发展结构基本保持了地勘收入、财政拨款和其他产业之间大约1:1:1的占比,由此可见地勘单位的产业转型势在必行。

(二)公益类地勘单位的公益性职能不够明晰

青海省国有地勘单位属地化近20年,其财政拨款依然是基数+增量的拨款方式。多年来,在省政府、省国土资源厅的领导下,保持了相对的独立性,现有的财政拨款体制,使得地勘单位没有任何动力去努力地融入地方,服务地方政府和社会的地质工作体系始终没有真正地建立,基层地勘单位与地方政府只是保持松散的联系。此次分类改革以后,大部分地勘单位财政拨款额度不变,经济推动的动力依然不足,同时明确的职责范围中公益性职责不明确、为地方和社会提供地质技术保障服务的职能依然不清晰。导致地勘单位定位不清、与地方政府关系不清,这对于属地化国有地勘单位的长远发展将产生重要的影响。

从机构改革方案来看,青海省地矿局等五个局下属的地勘单位都分类为公益二类事业单位,拨款方式均定为全额拨款的事业单位,由于拨款方式和额度都没有变化,导致这些公益二类单位依然存在拨款不足,地勘单位必须要通过市场获取项目和资金才能正常运行。由于相关公益二类事业单位收入管理政策没有出台,现在从管理政策上基层地勘单位等同于局机关,也就造成公益一、二类无差别管理,失去了分类的意义,同时公益二类未来发展方向也愈加模糊。


04意见和建议


十八大以来,我国经济社会发展进入新时代,党和国家行政体制改革要求加强地质勘查行业管理,全国地质勘查行业改革发展进入新阶段。近两年,青海省紧紧围绕习近平总书记围绕青海工作作出的“四个扎扎实实”重要指示,把全面深化改革引向深入,地质勘查行业主动作为,探索新的发展方向。

(一)建立以生态文明建设和矿产资源安全为基础的地质勘查工作体系

生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计,新时代给地质工作提供了更广阔的舞台。2016年8月视察青海时,对青海省提出了“扎扎实实推进生态环境保护”的重大要求。地质勘查行业作为工业发展的先行产业,也必须在生态文明体制改革上先行一步,为全国生态文明建设打好基础。在矿产资源安全方面,青海是资源大省,特别是东昆仑成矿条件优越,矿产资源类型多样,是我国重要的成矿区带之一。建议国家在钾盐、镍、钴和稀有金属等国家紧缺战略性资源上,发挥青海省地勘单位的优势,重点规划、加强勘查、摸清家底,为国家资源安全提供坚强保障和战略储备。自然资源部成立后,青海省地勘单位面对着新时代地质工作的新要求,应切实肩负起服务民生、服务生态重要使命,加快推进地质工作转型升级,跳出传统的地质工作结构、经营、管理模式,拓宽地质服务领域,谋求更大发展空间,加快“大地质、大资源、大生态”的地质工作布局,为青海省山水林田湖草自然资源统一管理,进行规划、调查评价、确权提供坚实的技术支撑,走出一条资源开发利用和生态环境保护协调发展的双赢之路,为青海省生态文明建设作出贡献。

(二)建立适应新时代要求的现代地质工作队伍体系

地勘单位的分类工作已经完成,但全省地勘队伍的结构依然如故,下一步的深化改革势在必行,行业队伍的整合调整是一个重要的方向。建议按照青海省新时代对地质工作的要求,按照全省地质工作的新的规划和布局,按照地勘单位的公益性职能,逐步对全省地勘单位队伍结构进行整合、重置,提高财政资金资源的集中度,发挥地勘单位专业优势,差异化培养地勘单位的核心竞争力,全面保障国家矿产资源安全和战略性资源的国际话语权。积极按照国家生态文明建设和全省经济发展的战略要求,在工程地质、环境地质、城市地质、农业地质、旅游地质、资源调查、地下空间、智慧城市、地理信息、国情普查、生态恢复治理、土地确权、抢险救灾等方面提供地质工作服务。同时要按照新时代地质地勘工作要求,逐步打造一支专业精、技术素质高、开拓精神强的人才队伍,造就一批熟悉地球系统科学、精通地质地勘业务、掌握现代物化探等先进技术的科技领域人才及具备全球视野和国际化水平的创新型团队。真正实现新时代地勘单位新的发展和跨越。

本文选自《2018年度全国地质勘查行业发展报告》地质出版社

 

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